Van 1926 tot 1974 was Portugal een militaire dictatuur. Dat heeft tot de dag van vandaag diepe sporen achtergelaten in het pensioenstelsel. Het bewijst dat pensioen staat of valt met de slagvaardigheid en financiële ruimte van de overheid.
De militairen wilden zo veel mogelijk financiële touwtjes in handen van de staat houden. Ze kozen daarom, net als in Spanje, voor een grote en genereuze eerste pijler. Deze verdrong ieder particulier initiatief. De tweede pijler bestond uit boekreserves1 van grote staatsbedrijven. Daar hoefden de militairen zich geen zorgen over te maken. Het systeem werd in stand gehouden met een hoog geboortecijfer en kunstmatig lage prijzen door een valuta die ondergewaardeerd werd gehouden.
De militaire “anjerrevolutie” van 1974 mondde na grote politieke verwikkelingen uit in een totaal ander politiek systeem, lidmaatschap van de Europese Unie in 1985 en invoering van de euro in 1999. In dit tijdperk vond ook een sterke ontkerkelijking plaats, met als gevolg een drastische daling van het geboortecijfer. Tegelijkertijd steeg ook in Portugal de gemiddelde levensverwachting. Deze ontwikkelingen leidden tot een druk op het oude pensioenstelsel, waar het niet tegen bestand was.
Mislukte hervormingen
Er werd een nieuwe pensioenwet aangenomen in 1985. Sindsdien proberen opeenvolgende regeringen pensioengerechtigden uit de eerste pijler te dringen en aanvullende pensioenen op te laten bouwen. Deze pogingen zijn steeds gestrand op gebrek aan politieke wil om de eerste pijler minder aantrekkelijk te maken en op de budgettaire beperkingen die de invoering van de euro met zich mee heeft gebracht.
In 1989 zijn de eerste hervormingen tot stand gekomen. Twee nieuwe pensioenvormen voor de derde pijler werden geïntroduceerd, planos poupança – reforma (PPR) en fundos de poupança – reforma (FPR). De twee vormen onderscheiden zich alleen naar risico: de PPR belegt een maximum van 10% in aandelen, de FPR 40%. Het lange termijn rendement op de PPR is typisch minder dan 2% gemiddeld per jaar, minder dan de inflatie. De FPR bracht gemiddeld 5,65% op, wat redelijk is bij het nog steeds lage risico, maar alleen geschikt voor jongeren met een lange beleggingshorizon, want het rendement wisselt sterk. Beide vormen zijn niet van de grond gekomen.
In 1995 werd een nieuwe formule toegevoegd, de plano de poupança em acções (PPA), in feite ook een FPR, maar met 40 tot 55% aandelen in de beleggingsportefeuille. Ook deze oplossing heeft weinig ingang gevonden, waarschijnlijk omdat de Portugezen het risico te groot vonden. In 2008 bestonden de nationale pensioenbesparingen van slechts €20,3 miljard voor 95% uit gesloten fondsen (bedrijfspensioenfondsen), 2% in PPRs, 3% FPRs en 0,003% in PPA. De gemiddelde portefeuille van de kapitaalgedekte bedrijfspensioenfondsen bevatte in 2008 13,2% aandelen, 14,1% contanten, 15,2% vastgoed, 20,5% privé obligaties en 21,2% obligaties van centrale en lagere overheden. Het grootste tweede pijler pensioenfonds is IGFCSS (€7,3 miljard), gevolgd door BPI Pensões (€4,0 miljard).
Genereus en onhoudbaar
Het Portugese pensioensysteem is daarom nog steeds een monocultuur, beheerst door de eerste pijler. Vreemd genoeg is er, vooral onder jongeren, een afnemende spaarquote en tegelijkertijd weinig vertrouwen dat de huidige beloftes van de eerste pijler houdbaar zijn. Dit wantrouwen is terecht. De EU heeft gewaarschuwd dat de pensioenuitgaven van de Portugese overheid snel tot een onhoudbaar niveau zullen oplopen. Bovendien is het overheidsbudget kwetsbaar omdat de grenzen van wat onder het “stabiliteitspact”2 nog is toegestaan al overschreden heeft: de overheidsschuld bedraagt 63,5% van het BNP bij een toegestaan maximum van 60%. Er is dus geen twijfel aan dat het huidige systeem over enkele jaren niet meer te handhaven is.
De pensioengerechtigde leeftijd is 65, maar ook in de eerste pijler is er de mogelijkheid om vanaf 55 te stoppen, mits er tenminste 30 jaren is gewerkt. Een gewerkt jaar is een jaar waarin er tenminste 120 dagen (ongeveer drie maanden) premie is betaald. Het jaar hoeft niet op 1 januari te beginnen. Pensioen kan worden uitgesteld tot 70, waarmee de uitkering verhoogd wordt. De gepensioneerde mag ander inkomen hebben zonder dat dit gevolgen heeft voor de hoogte van het pensioen.
Het pensioen is afhankelijk van het aantal gewerkte jaren. De indexatie is inkomensafhankelijk. Naast de normale pensioenuitkering is er een inkomensafhankelijke toeslag voor de laagste inkomens en een toeslag voor chronisch zieken.
De les van Portugese systeem voor Nederland is dat als het pensioen een staatszaak is, het ook een politieke zaak is, die staat of valt bij de slagvaardigheid en financiële ruimte van de overheid. Waar de politieke besluitvorming stagneert wordt de pensioenbelofte op den duur onhoudbaar. Ook in een tijd van vergrijzing is het belangrijk om niet geheel afhankelijk te zijn van financiële markten en een staatspensioen op te bouwen, maar wel met realiteitszin en een vooruitziende blik.
1http://nl.wikipedia.org/wiki/Boekreserve
2 http://nl.wikipedia.org/wiki/Stabiliteitspact