Verwevenheid gedrags- en prudentieel toezicht eist organisatorische herschikking. Net als in de ons omringende landen moet het toezicht op de financiële sector in Nederland op de schop. Zo is in Groot-Brittannië onlangs besloten om de Financial Service Authority (FSA) op te heffen en onder te brengen bij de Bank of England, de Britse centrale bank.
Er zijn in Nederland twee toezichthouders op de financiële sector. De Nederlandsche Bank (DNB) is de prudentiële toezichthouder. Dat houdt in dat zij zich vooral richt op de financiële stabiliteit van het systeem en de financiële dienstverleners.
Daarnaast is de Nederlandsche Bank ook nog actief als monetaire autoriteit. De rol van DNB in het Europees monetair toezicht is vaak onderbelicht, maar de internationale waardering ervoor is groot.
De Autoriteit Financiële Markten (AFM) is de toezichthouder die als taak heeft erop toe te zien dat de onder toezicht gestelde financiële dienstverleners zich aan de juiste gedragingen houden.
Scheiding van functies
Hoewel deze scheiding van functies logisch lijkt, blijkt in de praktijk dat gedragsovertredingen tot prudentiële problemen kunnen leiden, maar dat het ook vice versa kan zijn.
Bij de DSB Bank bleek die verwevenheid toen het niet langer wenselijk gedrag van DSB tot klachten leidde en - na wetswijzigingen - verslechterende resultaten. De inkomsten verminderden en het gedragsprobleem werd een prudentieel probleem.
Omgekeerd zien we ook dat een onderneming die financieel is verzwakt, dit wil 'repareren' met gedragingen die tot (over) de rand gaan. Denk daarbij aan het agressief aantrekken van depositogelden, waartoe sommige instellingen zijn overgegaan.
Verwevenheid prudentieel- en gedragstoezicht
De crises van de afgelopen tijd hebben overduidelijk gemaakt dat prudentieel en gedragstoezicht zeer nauw met elkaar verweven zijn.
Die verwevenheid is er echter niet aan de kant van de toezichthouders. Het is de commissie-Scheltema 'opgevallen dat de toezichthouders niet elkaar grootste bewonderaars zijn', zo valt te lezen op pagina 21 van het rapport . De commissie concludeert dat er maar moeizaam sprake was van het ontwikkelen van een gezamenlijke visie en dat beide toezichthouders hun rol bij de ondergang van DSB Bank verschillend hebben gepercipieerd.
Daarnaast speelt het feit dat DNB niet de taal lijkt te spreken van de huidige moderne bankiers. Waar vroeger een opmerking als 'DNB maakt zich bezorgd om...' werd verstaan als een ernstige waarschuwing, wordt dat door de huidige commercieel ingestelde bankier opgevat als een intellectuele variant van borrelpraat. Zeker wanneer de opmerking gevolgd wordt door een uitgebreide uitleg en argumentatie. 'Een prettig gesprek', concludeerde bestuursvoorzitter Scheringa van DSB dan ook.
Kritiek op DNB en AFM
Vrij vertaald, concludeert Scheltema dat DNB weliswaar kundig en alert is, maar dat haar toezicht niet daadkrachtig is.
De kritiek op de AFM is wat verstild. Toch staat ook zij regelmatig bloot aan kritiek. Veelal - en dat laat ook Scheltema merken - valt te beluisteren dat de AFM lang over onderzoeken doet en dat de maatregelen die de AFM treft, vaak door de consument als 'mosterd na de maaltijd' worden gezien. De instellingen ervaren dat de AFM met de strafmaatregel herstel en reparatie verstoord, waardoor de financiële instelling juist in prudentiële problemen komt.
Prudentieel toezicht en gedragstoezicht gaan overduidelijk hand in hand. Dat pleit ervoor om de toezichtstaken samen te voegen.
In de praktijk betekent een en ander dat DNB wordt gesplitst in een monetaire autoriteit en een toezichtorgaan. De monetaire autoriteit zal volledig los van de politiek opereren. Daarmee wordt gewaarborgd dat het monetair beleid gescheiden blijft van politieke motieven en inmenging.
Nieuwe toezichthouder
Het DNB-toezichtorgaan wordt samengevoegd met de toezichtactiviteiten van de AFM in een nieuwe toezichthouder: Financieel Toezicht Nederland. De cultuur van deze toezichthouder moet zorgen voor een efficiënt en snel onderzoeksbeleid, gebaseerd op veelvuldige contacten met zowel financiële dienstverleners als financiële consumenten, uitvoerend toezicht dat primair gebaseerd is op preventie (kundigheid, alertheid en helderheid) en secundair op stevige repressie (inclusief publicitair) zodat ook de financiële instellingen de preventieve opmerkingen van de toezichthouder serieus nemen. Randvoorwaarde voor het beleid is dat de toegang tot de markt niet belemmerd mag worden. Concurrentie en innovatie zijn immers essentieel voor elke bedrijfstak.
Tegelijkertijd met de herinrichting van het toezicht dient ook de kans te worden gegrepen om de educatie van de financiële consument ter hand te nemen.
De AFM heef al geprobeerd op dat vlak enige stappen te zetten. Die activiteiten worden in een specifiek instituut ondergebracht. Verstrekkers van financiële diensten kunnen zo bijvoorbeeld potentiële hypotheekklanten of beleggingsverzekeringsklanten in contact brengen met het voorlichtingsmateriaal dat voor hen voorhanden is. Het blijft immers verwonderlijk dat veel consumenten meer afweten van hun home cinema dan van hun spaarhypotheek.
Gert M. Jochems is directeur van Financial Markets Conduct bv.